Le conclusioni cui perviene la seconda sezione civile della Suprema Corte con l’ordinanza del 2/8/2024 n. 21894, consentono di approfondire il delicato tema consci del fatto che, nonostante l’autorevolezza del giudicante, nel nostro ordinamento, di civil law, non vige il principio dello stare decisis – concernente il precedente vincolante, né a livello orizzontale (il precedente vincola la stessa corte che ha pronunciato la sentenza, c.d. precedente “interno”), né a livello verticale (le corti di grado inferiore sono obbligate ad attenersi ai precedenti delle corti gerarchicamente superiori, c.d. precedente “esterno”) – di talché è consentito, all’esito di consapevole e ponderata valutazione, arrivare a diversa soluzione.
Il Giudice di legittimità, dopo aver correttamente richiamato gli artt. 5 C.d.S., concernente la Regolamentazione della circolazione in generale, e 7 C.d.S., che disciplina la Regolamentazione della circolazione nei centri abitati, preso atto dell’entrata in vigore – successiva all’emanazione del codice della strada – del Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 18/8/2000 n. 267), afferma che la
Giunta: in quanto organo politico del Comune … ai sensi dell’art. 54 TUEL, compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell’art. 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, …
per arrivare a concludere che
… pertanto, … è la Giunta, acquisiti i necessari pareri della dirigenza dei settori competenti, a gestire il centro urbano dal momento della pianificazione urbanistica fino al dettaglio della
regolamentazione della viabilità e della circolazione …
Da queste considerazioni deriva che una previa individuazione delle intersezioni il cui attraversamento è regolato da semafori presidiati da apparecchiature di controllo con rilevamento automatico deve necessariamente avvenire anche nel centro abitato, a mezzo di delibera della Giunta, nell’esercizio del suo potere discrezionale di gestione del territorio urbano.
In merito, sia – rispettosamente – consentito rilevare il travisamento delle disposizioni.
– Il richiamato art. 54 T.U.E.L. non disciplina le competenze della Giunta, in quanto concerne, invece, le Attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale.
– Corretto risulta, invece, il richiamo all’art. 107 T.U.E.L. che, nello stabilire Funzioni e responsabilità della dirigenza, recita:
1. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
2. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108.
3. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente:
…
f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, …;
…
5. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall’articolo 50, comma 3, e dall’articolo 54.
Ne deriva che il T.U.E.L. non dispone alcuna riserva di competenza alla Giunta, ma, al contrario, precisa le competenze riservate (consiglio, sindaco, dirigenti, segretario ed eventuale direttore generale), in quanto la Giunta dispone di una competenza “residuale”, nel senso che interviene quando non sia possibile accertare la competenza degli altri soggetti.
Non si può, quindi, concordare con le conclusioni cui perviene la Suprema Corte, salvo dimostrare che l’individuazione delle modalità concrete e minute di regolazione del traffico consistano in una funzione attinente all’indirizzo e controllo politico- amministrativo.
In merito, si ricorda che l’art. 4 c. 1 D.Lgs. 30/3/2001 n. 165, oltre a elencare i compiti che spettano in particolare, prevede che
Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. …
In conclusione, preso atto dell’ordine di ripartizione delle competenze tra organi di governo e organi gestionali, resta privo di fondamento affermare che la specifica individuazione dell’incrocio sul quale installare l’apparecchiatura per la contestazione delle violazioni, possa considerarsi esplicazione della “funzione di programmazione politico amministrativa”, in quanto, trattasi di un’attività di dettaglio, connessa alla minuta gestione tecnica e operativa riservata al dirigente responsabile del servizio competente.
Ne deriva che la competenza resta del dirigente, senza alcuna necessità di intervento da parte della Giunta.
D’altronde, è lo stesso codice della strada a riservare esplicitamente alla Giunta le seguenti specifiche e tassative competenze che assumono rilievo politico:
– delimitazione del centro abitato (art. 4);
– individuare zone di particolare rilevanza urbanistica (art. 7 c. 8);
– delimitazione delle aree pedonali e delle zone a traffico limitato, tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio (art. 7 c. 9).
In conclusione, in consapevole contrasto con l’orientamento della Corte di Cassazione, si è posto l’alto consesso del Consiglio di Stato, sez. IV, 28/1/2025, n. 637 (conf. C.d.S., sez. V, 3460/2017):
i provvedimenti con i quali si disciplina la circolazione sulla viabilità comunale, la modalità di accesso alla stessa ed i relativi orari, l’eventuale divieto per talune categorie di veicoli, i controlli e le sanzioni, ai sensi degli artt. 6 e 7 del Codice della Strada, assumono natura tipicamente gestoria ed esecutiva e quindi appartengono alla competenza dei dirigenti …
Peraltro, la pretesa sanzionatoria della Pubblica Amministrazione non si basa su una delibera o su una determina.
Non vi è, infatti, nessuna norma che preveda che un accertamento relativo alle violazioni del codice della strada sia nullo se l’apparecchiatura adottata non sia sorretta da una delibera della Giunta comunale: non è la presenza o meno della delibera, infatti, a legittimare la pretesa sanzionatoria della Pubblica Amministrazione ma il mancato rispetto da parte dell’utente della segnaletica stradale, quand’anche sia apposta del tutto illegittimamente al fine di tutelare l’affidamento che altri pongono nella relativa prescrizione.
Avv. Fabio Piccioni
del Foro di Firenze
